１．資源小国日本の経済発展
明治時代以後の日本が、驚くべきハイペースで工業化し、経済成長を達成したことは、世界中でよく知られている。世界の人びとが特に「日本の奇跡」と呼んで注目するのは、急速な工業化・経済成長が資源小国において実現したからである。
工業化や経済成長は、大量の資源やエネルギーの消費を必要とする。日本の場合にも、発電電力量は、1926(昭和元)年の105億5,300万キロワット時から2007(平成19)年度の１兆1,927億7,100万キロワット時へ、113倍になった。また、石油製品販売量も、1930(昭和５)年の202万キロリットルから2008(平成 20)年の２億774万キロリットルへ、103倍も増加した。日本の工業化・経済成長とともに、エネルギー消費量も急伸したのである。
日本が資源小国であるからと言って、エネルギー消費量の急伸とともに、我が国のエネルギー自給度がすぐに低下したわけではない。水力や石炭を活用することにより、20世紀前半までは、エネルギー資源の輸入を最小限に抑えることが可能だったのである。
しかし、国内の石炭生産量が1962(昭和37)年以降急減したこと、石炭から石油へ転換するエネルギー流体革命が進行したことなどにより、日本の一次エネルギー自給率は、1955(昭和30)年の79.2％から1973(昭和48)年の10.6％へ、急速に低下した。
ここで想起すべき点は、まさにその1956(昭和31)～73(昭和48)年の時期に、日本経済が史上空前の高度経済成長を実現したことである。つまり、資源小国日本は、この時期には、エネルギー供給の面で重大な障害に出会わなかったと言える。それを可能にしたのは、石炭に代わって、我が国のエネルギー供給源の主役の座を占めるに至った石油の国際価格が、高度経済成長期には低い水準で推移したという事情であった。しかし、この事情は、1973年10月に発生した第一次石油危機で一変することになった。石油危機による原油価格の急騰により、資源小国日本のエネルギー供給面での脆弱性がさらけ出される時代が 始まったのである。
２．資源エネルギー政策の本格的展開
石油危機により、エネルギー供給面での脆弱性が顕在化したことは、日本における資源エネルギー政策の必要性を、それまでに比べて格段に高めることになった。もちろん、石油危機以前の時期の我が国にも資源エネルギー政策は存在したが、エネルギー自給率の低下と原油価格の高騰により、エネルギー供給面での現実的脅威に直面することになった石油危機以後の時期には、従来とは水準を異にする本格的な資源エネルギー政策の展開が求められるようになった。
その点で象徴的なのは、石油危機の予兆が強まるなかで、危機発生の３か月前の1973(昭和48)年７月に、通商産業省の外局として資源エネルギー庁が発足していたことである。資源エネルギー庁は、その後今日まで、本格化した我が国の資源エネルギー政策の中心的な担い手として活動を続けている。
日本における資源エネルギー政策の展開過程においては、つねに官民の役
割分担が大きな問題となった。と言うのは、我が国のエネルギー産業の大部分は民有民営形態で営まれているからであり、政策遂行に当たっては、それら民間エネルギー企業と政府との関係のあり方がつねに議論の対象となった。
日本の電力業の場合には、1883(明治16)年の事業創設以来今日まで130年近い歴史のなかで、ほぼ一貫して、民営主導体制が維持されてきた(民営主導体制が崩れたのは、電力国家管理が実行された、1939(昭和14)年４月から1951(昭和26)年４月までの12年１か月間だけであった)。石油産業の場合にも、1888(明治 21)年の事業創設以来、一貫して民有民営方式が支配的であり続け、メジャーズ(大手国際石油企業)が存在しない諸外国でしばしば見受けられるような国営石油企業が登場することはなかった。
したがって、石油危機以降、資源エネルギー庁が政策を遂行する際にも、民間エネルギー企業をどのように誘導するかが大きなポイントとなった。その政策的誘導に当たって、補助金等の資金的源泉として、重要なツールとして機能したのが、電源特会(電源開発促進対策特別会計)と石油特会(石油及びエネルギー需給構造高度化対策特別会計)である。これら二つの特会は、2006(平成18)年度にエネルギー対策特別会計として統合され、石油特会はエネルギー対策特別会計中のエネルギー需給勘定に、電源特会は同特別会計中の電源開発促進勘定に、それぞれ継承されることになった。
３．歴史的記述と現在からの逆照射
この巻は、第Ⅱ期通商産業政策史シリーズの第10巻として刊行されるのであるから、資源エネルギー政策の展開について歴史的な記述を行うのは、当然のことである。と同時に、本巻では、現在直面している資源エネルギー政策上の諸問題を念頭において、それらを解決するための示唆を得るという立場から、過去の諸事実に光を当てる。つまり、現在からの逆照射という視点も導入するのである。
国の予算を使って第Ⅱ期通商産業政策史シリーズを発刊する以上、国民が本シリーズに期待する内容には、単なる過去の諸事実の記録、分析だけでなく、現在の諸問題を解決するためのヒントも含まれるだろう。本巻が歴史的記述のみにとどまらず現在からの逆照射にもこだわる理由は、ここにある。
歴史を振り返ると、現在の問題を解決するためのヒントを得ることができるのは、なぜだろうか。
一般的に言って、特定の産業や部門が直面する深刻な問題を根底的に解決しようとするときには、どんなに「立派な理念」や「正しい理論」を掲げても、それを、その産業や部門がおかれた歴史的文脈(コンテクスト)のなかにあてはめて適用しなければ、効果をあげることができない。また、問題解決のためには多大な活力を必要とするが、それが生み出される根拠となるのは、当該産業や当該部門が内包している発展のダイナミズムである。ただし、このダイナミズムは、多くの場合、潜在化しており、それを析出するためには、その産業や部門の長期間にわたる変遷を濃密に観察することから出発しなければならない。観察から出発して発展のダイナミズムを把握することができれば、それに準拠して問題解決に必要な活力を獲得する道筋がみえてくる、そしてさらには、その活力をコンテクストにあてはめ、適切な理念や理論と結びつけて、問題解決を現実化する道筋も展望しうる、......これが、「歴史を振り返ると、現在の問題を解決するためのヒントを得ることができる」理由である。
４．エネルギー政策基本法と三つのＥ
現在からの逆照射という視点を導入しつつ、我が国の資源エネルギー政策の展開過程を振り返るとき、分析上の重要な出発点となるのは、エネルギー政策基本法(2002(平成14)年６月14日、法律第71号)である。
1973(昭和48)年の第一次石油危機以後の時期に資源エネルギーをめぐる情勢は激動をとげたが、その経験を踏まえて日本のエネルギー政策は、2002(平成14)年６月に公布、施行されたエネルギー政策基本法によって、一応、体系化されるに至った。エネルギー政策基本法は、三つの E、つまり、Energy Security(エネルギー安定供給の確保)、Environment(環境への適合)、Economy(市場原理の活用)の同時達成をめざす点に特徴がある。エネルギー政策基本法は、まず第１条で、その目的を、次のように規定している。
(目的)
第１条この法律は、エネルギーが国民生活の安定向上並びに国民経済の維持及び発展に欠くことのできないものであるとともに、その利用が地域及び地球の環境に大きな影響を及ぼすことにかんがみ、エネルギーの需給に関する政策に関し、基本方針を定め、並びに国及び地方公共団体の責務等を明らかにするとともに、エネルギーの需給に関する施策の基本となる事項を定めることにより、エネルギーの需給に関する施策を長期的、総合的かつ計画的に推進し、もって地域及び地球の環境の保全に寄与するとともに我が国及び世界の経済社会の持続的な発展に貢献することを目的とする。
そのうえで同法は、第２～４条で、三つの Eの重要性にふれる。
(安定供給の確保)
第２条エネルギーの安定的な供給については、世界のエネルギーに関する国際情勢が不安定な要素を有していること等にかんがみ、石油等の一次エネルギーの輸入における特定の地域への過度な依存を低減するとともに、我が国にとって重要なエネルギー資源の開発、エネルギー輸送体制の整備、エネルギーの備蓄及びエネルギーの利用の効率化を推進すること並びにエネルギーに関し適切な危機管理を行う等により、エネルギー供給源の多様化、エネルギー自給率の向上及びエネルギーの分野における安全保障を図ることを基本として施策が講じられなければならない。
２ 他のエネルギーによる代替又は貯蔵が著しく困難であるエネルギーの供給については、特にその信頼性及び安定性が確保されるよう施策が講じられなければならない。
(環境への適合)
第３条エネルギーの需給については、エネルギーの消費の効率化を図ること、太陽光、風力等の化石燃料以外のエネルギーの利用への転換及び化石燃料の効率的な利用を推進すること等により、地球温暖化の防止及び地球環境の保全が図られたエネルギーの需給を実現し、併せて循環型社会の形成に資するための施策が推進されなければならない。
(市場原理の活用)
第４条エネルギー市場の自由化等のエネルギーの需給に関する経済構造改革については、前二条の政策目的を十分考慮しつつ、事業者の自主性及び創造性が十分に発揮され、エネルギー需要者の利益が十分に確保されることを旨として、規制緩和等の施策が推進されなければならない。
第２条は三つの Eのうち Energy Securityの、第３条は Environmentの、第４条は Economyの重要性を強調しているわけである。本巻では、エネルギー政策がどのように三つの E を達成しようとしたかに焦点を合わせて、検討を進める。
５．本巻の構成と対象期間
この巻では、1973(昭和48)年から2010(平成22)年にかけての日本における資源エネルギー政策の展開について、二部構成で振り返っていく。第１部では、内外のエネルギーをめぐる動向と、我が国における資源エネルギー政策の遂行体制の変遷について、目を向ける。第２部では、資源エネルギー政策の具体的展開について、分野ごとに光を当てる。本巻の章別構成は、次のとおりである。
はじめに
第１部エネルギー動向と政策遂行体制
第１章国際エネルギー動向
第２章国内エネルギー動向
第３章資源エネルギー政策の遂行体制
第４章資源エネルギー政策の関連予算
第２部資源エネルギー政策の展開
第５章総合政策と国際協力
第６章石油・天然ガス政策
第７章石炭政策
第８章鉱物資源政策
第９章電力・原子力政策
第10章ガス政策
第11章省エネルギー政策
第12章新エネルギー政策
おわりに
本シリーズ(第II期通商産業政策史)全体を通してみれば、対象期間は1980(昭和55)～2000(平成12)年であるが、本巻では、検討対象とする期間を前後に拡張する。
1980(昭和55)年以前に延ばすのは、この時期における日本の資源エネルギー政策にとって大きな規定要因となったのは、1973(昭和48)年10月に発生した第一次石油危機だったからである。既に述べたように、危機発生の３か月前の同年７月には、資源エネルギー庁が発足していた。資源エネルギー庁は、それから今日にまで至るまで、我が国の資源エネルギー政策の中心的な担い手となってきた。このような事実を踏まえ、本巻では、1973(昭和48)年にまでさかのぼって記述を行う。
一方、対象期間を2000(平成12)年以降にまで延ばすのは、歴史過程を振り返る際に、現在からの逆照射という視点を導入するからである。本巻を執筆しているのは2010(平成22)年であるため、検討の最終年度は2010年度とする。
したがって、この巻の対象期間は、1973(昭和48)～2010(平成22)年ということになる。
６．対象分野と担当部課
本巻の第２部では、政策分野ごとに資源エネルギー政策の展開をあとづける。対象とする政策の分野別構成を把握するうえで、手がかりを与えるのは、資源エネルギー庁の組織構成である。
2010(平成22)年９月現在、資源エネルギー庁には、長官官房のほかに、資源・燃料部、電力・ガス事業部、省エネルギー・新エネルギー部の三つの部が存在する。長官官房は総合政策課、国際課の２課、資源・燃料部は資源・燃料部政策課、石油・天然ガス課、石油精製備蓄課、石油流通課、石炭課、鉱物資源課の６課、電力・ガス事業部は電力・ガス事業部政策課、電力市場整備課、ガス市場整備課、電力基盤整備課、原子力政策課、原子力立地・核燃料サイクル産業課の６課、省エネルギー・新エネルギー部は省エネルギー・新エネルギー部政策課、省エネルギー対策課、新エネルギー対策課の３課から、それぞれ構成されている。
このような資源エネルギー庁の組織編制を念頭において、第２部では、総合政策と国際対応、石油・天然ガス政策、石炭政策、鉱物資源政策、電力・原子力政策、ガス政策、省エネルギー政策、新エネルギー政策の八つの章(第５章～第12章)を設ける。各章と資源エネルギー庁の各部課との対応関係は、以下のとおりである。
○総合政策と国際対応(第５章)：長官官房総合政策課、同国際課
○石油・天然ガス政策(第６章)：資源・燃料部政策課、同石油・天然ガス課、同石油精製備蓄課、同石油流通課
○石炭政策(第７章)：資源・燃料部政策課、同石炭課
○鉱物資源政策(第８章)：資源・燃料部政策課、同鉱物資源課
○電力・原子力政策(第９章)：電力・ガス事業部政策課、同電力市場整備課、同電力基盤整備課、同原子力政策課、同原子力立地・核燃料サイクル産業課
○ガス政策(第10章)：電力・ガス事業部政策課、同ガス市場整備課
○省エネルギー政策(第11章)：省エネルギー・新エネルギー部政策課、同省エネルギー対策課
○新エネルギー政策(第12章)：省エネルギー・新エネルギー部政策課、同新エネルギー対策課
